信息之于民主，就如货币之于经济。01

——托马斯·杰斐逊（1743-1826），第3任美国总统

（向公众）隐瞒政府实情的力量，就是摧毁这个政府的力量。这种力量不能轻易授予，也不能轻率使用。02

——美国国会《信息自由委员会的报告》，1976年

在美国200多年的历史河流中，作为总统，奥巴马开放政府的雄心，其实并不多见。

但早在开国之初，美国的建国者就对信息的作用展开了思考和辩论。《独立宣言》的起草人、美国第3任总统托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）说：

“信息之于民主，就如货币之于经济。”

言下之意，如果信息停止了流动，就像货币停止了流通的经济一样，民主的制度将会名存实亡。

美国早期的信息公开主要集中在立法机关：国会。从1841年起，美国国会的立法辩论、投票过程就向新闻界开放。

由于三权分立的体制，政府获得了相对独立的行政权。1789年，美国国会制定了《管家法》（Housekeeping Act），规定了行政机关必须在统一的出版物上公开政务信息，但对于公开的内容，行政长官有自由裁定权。

没想到，这份立国之初通过的法案，后来“管”了150多年。

进入20世纪以后，美国开始步入大政府时代：政府规模不断膨胀，开支越来越大，公文数量急剧增加。为应对这种局面，国会于1935年、1946年先后通过了《联邦登记法》（Federal Register Act）和《行政程序法》（Administrative Procedure Act），创建了专门公布联邦政府信息的《联邦登记日报》（Federal Register），规定公众可以向政府提出信息公开的要求，但如果危及公共利益，政府有权拒绝。

一句话，美国行政部门的信息公开，100多年来，主要还是政府部门自己说了算。

直到上个世纪50年代，世界形势风起云涌，一场波澜壮阔的信息公开运动才在美国真正拉开了序幕。但这场运动的中流砥柱，却不是美国总统。

相反，这个时期的几任总统，在其中扮演的角色，都并不光彩。

第四股力量：知情权的起点

一个自由的新闻行业是居于政府和人民之间的伟大解释者。你，如果同意给它加上桎梏，无异于给自己戴上脚镣。03

——乔治·萨瑟兰（1862-1942），美国最高法院大法官，1936年

这场运动的源头来自于美国社会的“第四股力量”（Fourth Estate）。

在美国，第四股力量指的是除了立法、执法和司法三权之外的“新闻和报纸”。

谈到新闻和报纸在美国的作用，又不得不提到杰斐逊，他说过：

“如果由我来决定，我们是要一个有政府、没报纸的社会，还是一个有报纸、没政府的社会，我将毫不犹豫地选择后者。”

由于在立国时就确定了言论自由的原则，美国的记者和编辑一直都是推动社会发展进步最重要的一股力量。

1944年6月，英美盟军在诺曼底登陆，德国开始全面溃败。这标志着第二次世界大战即将结束。指日可待的胜利，令美国的新闻界兴奋不已，因为，这意味着解除战争时期的新闻管制，重新开启一个新闻自由的年代。

在这个历史的转折点，美国的记者、编辑和律师一起拉开了信息自由运动的序幕。他们中的不少人，也因此青史留名。

1945年1月，美联社的执行主编库珀（Kent Cooper）率先在美国提出了“知情权”的概念（Right to Know）。他在《纽约时报》发表文章说：“知情权是指人民有权知道政府的运作情况和信息。如果不尊重公民的知情权，在任何一个国家，甚至全世界，都将无政治自由可言。”04

美国新闻界不仅对国内的新闻自由和信息开放充满了憧憬，甚至雄心勃勃、跃跃欲试要将新闻自由推向全世界。他们相信，缺乏新闻自由，正是一些专制国家能够发动战争的原因。他们预见到，二战期间高涨的国家主义可能会成为战后世界范围内影响信息自由流通的最大障碍。为了克服这个障碍，1948年，美国报纸编辑协会（ASNE）成立了“世界信息自由委员会”（以下简称世委会）的分支机构，05著名的编辑沃尔特斯（Basil L. Walters）担任了该委员会的首任主席。

但谁也没有想到，第四股力量的良好愿望，最后竟然两头落空。

世委会成立之后，在联合国进行了大量的动员和游说工作。在他们的努力下，1948年，有55个国家达成了世界新闻信息自由流动的初步协议，但由于前苏联的反对和搅局，这个方案最后在联合国大会上流产。

不仅在国际战线受挫，而且在美国国内也阴霾重重。二战结束后，美国确实撤销了战时新闻审查办公室。但没过多久，东西方的冷战却开始兴起，杜鲁门总统宣布全力对抗“赤色革命”，为了“国家安全”，他曾经多次直接下达命令，封存公务记录、抵制信息公开。

作为世委会的掌舵人，沃尔特斯很快认识到：国内的新闻管制并没有真正解除，公众的知情权依然没有保障，和战争时期相比，甚至有过之而无不及。

门前雪都扫不干净，谈何世界？

1950年，东西方的冷战格局已经清晰地形成，两个阵营的对峙，如山雨欲来、一触即发。沃尔特斯审时度势，最终决定把视线收回到美国，他宣布将“世界信息自由委员会”中的“世界”两字去掉，以务实的态度，把工作重点锁定在美国本土。

沃尔特斯把这个转变称为“再次觉醒”。他重新定义了信息自由委员会的目标和使命：

“我们的工作就是要让人民充分意识到以下事实：政府所有的公共记录都属于人民，公务员仅仅是人民的服务人员，而报纸，好比人民的眼睛，帮助人民把公共记录和政府官员置于阳光之下。”06

沃尔特斯后来还当选为美国报纸编辑协会的主席。他在信息自由委员会的两位继任者，帕勃（James S. Pope）和韦金斯（J. Russell Wiggins），都为信息自由运动做出了杰出的贡献，也先后担任了美国报纸编辑协会的主席。韦金斯曾经对美国报纸编辑协会的使命有过一个更直接的描述和定位，他写道：“我们的协会必须挺身捍卫知情权，和限制信息自由的做法斗争。”

1951年，杜鲁门总统签发第10290号行政命令，在美国历史上第一次把军事机构的保密制度引入了普通的行政部门，他授权联邦政府的部门首脑可以对公共文件进行分级保密管理。只要定为保密的文件，公众一律无权查看，一时间，“保密”之风在政府各个部门蔓延。

这个时候，帕勃正担任信息自由委员会的主席。针对杜鲁门的做法，他认为必须从法理上厘清问题，找出信息自由的依据，遂委托报纸编辑协会的律师哈罗德·克劳斯（Harold Cross）对美国各级政府的信息使用管理情况进行调研。

克劳斯是美国著名的律师，也是哥伦比亚大学的新闻学教授。1953年，他在两年调研的基础上，出版了《人民的知情权》（The People's Right to Know）一书。

开篇明义，克劳斯就提出：

“公共事务，就是大家的事。人民有权利知道这些事。如果没有知情权，即使在一个民主制度下，人民所能做的也不过仅仅就是投票改选他们的国王罢了。”07

克劳斯认为：只有拥有信息自由，人民才能真正拥有对公共事务的发言权。但美国的“知情权”，并没有明确的法律保障：所有行政部门的档案和记录，实际上都处于“准机密”的状态。因为是否属于“机密”，完全取决于当权领导一时的态度。

克罗斯总结说：既然是合法的权力，就不能寄望于当权者是否开明或宽容，也不能系于领导人的道德和品质，而必须受到法律的切实保障。他还为如何落实知情权指明了方向：要清除一大一小两个法律障碍，大的是1946年的《行政程序法》，小的是1789年的《管家法》，这两部法律都用模糊的语言规定了政府机关对其文件是否公开具有决定权。

1953年出版的这一本《人民的知情权》，为美国整个信息自由运动指明了方向、奠定了框架，被后世誉为信息自由运动的“圣经”。后来美国出台的《信息自由法》，基本主张也都来源于此。

国会议员：孤独的战争

那美好的仗我已经打过，当跑的路我已经跑尽，所信的道我已经守住。从此以后，有公义的冠冕为我存留。08

——保罗，《圣经·提摩太后书》

也正是1953年，另一个更重要的人，约翰·摩斯（John E. Moss），走进了美国首都华盛顿。

约翰·摩斯（1915-1997）

《信息自由法》之父，担任美国国会议员25年，六朝元老、连选连任。除《信息自由法》之外，他还是美国《消费者安全法》等多部法律的制订者和推动者。（图片来源：First Amendment Center）

摩斯曾经是一个穷苦小子，名不见经传，但却被后世称为《信息自由法》之父。

1915年，摩斯出生于一个矿工家庭。母亲早逝，父亲弃家出走，12岁的他和弟弟相依为命。为了谋生，他卖过轮胎，做过股票交易员，开过运送尸体的灵车，因为筹不齐学费，社区大学都没有读完。但这样一个人，最后居然选择了从政，他加入了民主党，在1949年当选为加州立法会议员。

1953年，摩斯在加州立法会的表现获得了选民的广泛认可，又当选为美国国会的众议员。

这一年，在二战中立下了赫赫军功的艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）完成了他从将军到总统的转变，也开始了他的白宫生涯。

艾森豪威尔是共和党员，但他延续了民主党总统杜鲁门的冷战思维。为了抵制“赤色”思潮，这两位总统先后在联邦政府解雇了2800多名有“共产主义倾向”的工作人员。作为国会议员，摩斯为此大鸣不平，他要求调阅这2800人的名册和相关档案。

这时候的联邦政府，已经是水泼不进，立即以“国家安全”的理由拒绝了摩斯的要求。摩斯认为这既不公平，也不合理，他开始在国会倡导信息公开。1955年，在他的推动下，众议院的政府运行委员会成立了政府信息分委会，摩斯担任了该分委会的主席。不久后，他就提出了《信息自由法》的草案。

一朝一野，摩斯和以美国报纸编辑协会为代表的新闻界两相呼应，形成了一股力量。

但这股力量还是屡屡碰壁。

按照克劳斯确定的方向，摩斯开始着手清除大小两个法律障碍。从1955年到1959年，政府信息分委会共举行了173场听证会，撰写了17卷书面记录和14卷调查报告。在该分委会的推动下，1958年，国会对1789年的《管家法》进行了重新解释，明确规定禁止利用《管家法》来剥夺公众查阅政府文献的权利，这清除了克劳斯指出的“小障碍”。但因为共和党当政，国会里面没有一名共和党议员愿意联署摩斯的提案，《信息自由法》的草案长期在委员会搁浅，根本进入不了投票辩论的议程。

艾森豪威尔连任两届总统。等到1961年，肯尼迪上台，民主党也扭转了乾坤，成了国会的多数党。肯尼迪以开明著称，摩斯对此满抱希望。但这位美国历史上最受欢迎的总统，仍然不喜欢信息公开，他明确表示，大家应当自律，服从国家安全的大局。

但摩斯却固执己见，仍然在国会高调鼓吹“信息自由”。一般而言，国会议员不会和本党的总统以及本党的议会主席唱反调，但摩斯却针锋相对，紧紧抓住《信息自由法》的提案不放。可以想象他当时在国会受到的孤立，后人甚至评论说，这也是摩斯从政几十年最后终老于国会议员位置之上的根本原因。

美国国会的立法步骤

说明：这是众议院的立法步骤，参议院的步骤类似。

美国的国会由参议院、众议院组成。每个议院都按功能划分为多个委员会，委员会再下设分委会。美国国会共有200多个委员会和分委会。每一个议员都属于一个或多个委员会或分委会。无论哪个议员提出的提案，都要在两院投票，半数以上通过之后，才能提交总统签署；总统签署之后，提案才正式成为法律。总统如果拒绝签署，提案将返回国会，重新修改、投票，或通过，或搁置流产。

1963年，肯尼迪遇刺，副总统约翰逊继位。约翰逊也是民主党员，这位新人一时擦亮过摩斯的希望火花。但他很快又失望了。和肯尼迪相比，约翰逊更烦记者对政府部门指手画脚、说三道四。他甚至直接传话给国会，即使他们通过了这个法案，他也会行使总统的搁置否决权（Pocket Veto）。多年以后，他的新闻秘书莫耶斯（Bill Moyers）回忆说，约翰逊听到这个法案的第一反应是：摩斯想干什么？他想搞砸我这届政府吗？

摩斯的提案似乎走入了历史的死角。

但历史的转变，常常因为一些偶然的事件而触发、完成。

真正的破冰之人，居然是一名来自共和党的新议员：拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）。

和出身贫穷、大学都没有毕业的摩斯不同，年青的拉姆斯菲尔德出身富裕，毕业于普林斯顿大学，他信奉自由经济学，反对政府管制，因此热情支持《信息自由法》的提案。他在1962年当选国会议员之后，批评约翰逊政府“不断滑向新闻管制、打压人民应该拥有的信息自由”，成为高调支持《信息自由法》的第一位共和党议员。他率先倒戈之后，越来越多的共和党议员联署了摩斯的《信息自由法》提案。当然，这背后更深刻的原因在于，这时候的共和党失去了政权，需要重新打开局面。

多年后，拉姆斯菲尔德成了一位赫赫有名的人物，他担任了两届政府的国防部长，并和《信息自由法》再度结缘。

1964年，摩斯终于在国会取得了足够的支持，十年磨剑，他的提案终于走出了委员会，进入了辩论阶段。

但以总统为首的联邦政府还是强烈反对这个法案。1965年，联邦政府只有27个部门，但无一例外，全部在听证会上大声说“不”！预算分析局（Bureau of the Budget Analysis）甚至评论说：“如果这个法案得以通过，吃饱了没事干的人，为了满足好奇心，都来查询政府的信息，这将产生不堪设想的严重后果。”白宫新闻秘书莫耶斯在法案的封面留下了这样的字迹：“对！我们必须继续反对这个法案。”

白宫当家人：一个妥协者和机动者

所有的政府，都是建立在妥协和交换的基础之上。事实上，人类所有的收益和快乐、所有的美德、所有明智的行为无不如此。09

——埃德蒙·伯克（1729-1797），英国政治学家

但事情的发展，急转而下。莫耶斯反倒成了第一个转变态度的白宫官员。

1965年10月，距离摩斯首次着手《信息自由法》的调查工作已经整整12年，参议院终于高票通过了《信息自由法》。次年6月，众议院也以全票通过。这个胜利，将新闻界的士气和大众舆论推向了一个高潮。

6月22日，提案送到了白宫。

按照美国宪法，约翰逊总统必须在10个工作日内表明态度：或签署，或否决。否决的提案将退回国会，再次投票，如果参众两院再次投票的支持率都高于三分之二，那总统的否决将失效，提案无需他的签署，将自动成为法律。

“春江水暖鸭先知”。作为白宫的新闻秘书，莫耶斯每天都要面对新闻界，面对强大的舆论压力，他的态度转变得最快。他知道约翰逊即便行使否决权，也可能无力回天，于是他建议约翰逊签字接受这个既成事实。

等到第8天，仍然毫无动静。7月2日，美国报纸编辑协会给白宫发出电报催促说：“截止日期将近。特此提醒：不能因为懈怠，让这项在国会大受欢迎的提案胎死腹中。”

莫耶斯回信说：“懈怠不是我们的习惯，谢谢提醒。”

这时候的约翰逊，正在海水和火焰中一筹莫展。他拖到了法定10天期限的最后一天，7月4日，感觉确实无力回天，才在家中黯然签署了这份文件。

约翰逊总统热衷交际，喜欢记日记，事无巨细，每天都按时记下。他一贯的做派是在签署法案时举行隆重的仪式，邀请记者拍照、电视采访，将签字笔送人留念，并在日记中写得浓墨重彩。但对《信息自由法》，他没有举行任何仪式，甚至没有在日记中留下一个字的评论。

阴差阳错，7月4日，正是美国独立日，这使得后世在庆祝美国的生日的同时，也可以纪念信息自由的胜利。

莫耶斯后来辞去了白宫新闻秘书的职务，成了一名新闻工作者。他“下海”以后，也成了《信息自由法》的公开拥护者。2002年，他接受国家公共电台（NPR）的采访，又回忆了这段历史，他谈到了约翰逊对这个法案的厌恶和无奈。莫耶斯承认，当时的联邦政府确实以国家安全的名义，掩盖了太多的秘密。他作出结论说，秘密越多，腐败越多。10

当然，约翰逊总统其实也心知肚明，知道《信息自由法》是历史的进步。在生米煮成熟饭之后，他很快“调整”了自己的步伐，“跟”上了历史的潮流，并开始给自己脸上“贴金”。他发表声明说：

“这部法律根植于美国一条至关重要的原则，那就是只有当人民能够在国家安全允许的范围内获得一切信息的时候，民主制度才能达到最佳的运行状态，我为美国是一个开放的社会感到深深的骄傲。”11

伴随着如此华丽的辞藻，1967年，《信息自由法》开始生效。美国成为继瑞典、芬兰之后，世界上第三个实施《信息自由法》的国家。

但故事却远远没有结束，历史还有逆流。

《信息自由法》实施之后，联邦政府采取了消极应对的策略：一是拖，对于查阅公共记录的要求，常常拖延不予答复；二是贵，收取明显偏高的信息查询和复印费用，复印文件每页1美元，查询费用每小时7美元；三是挡，利用“国家安全”的豁免条款作为挡箭牌，由于该法规定的保密事项过于宽泛，中央情报局几乎拒绝了所有的信息查询及公开的申请。

因为这种种障碍，《信息自由法》几乎就成了一张“空头支票”。

1972年起，摩斯又重新启动了该法案的调查工作。在他的推动下，美国国会提出了《信息自由法修正案》，对信息公开的范围、时限和查询的费用作出了更细致、更透明的规定；此外，该提案还建议，如果政府以保密的要求拒绝查询，公民可以提起司法诉讼，法院拥有是否公开的最终裁判权。

这个修改，直接击中了联邦政府的“七寸”。这时候白宫的当家人，是福特总统（Gerald Ford）。

理解美国信息公开的两个重要概念：公开和发布

要理解美国的信息公开，首先要理解两个基本的概念：一是公开（Disclosure），公开是指政府对于公民或社会组织查询信息的特定要求，给予一对一的回应，将信息公开给查询方，查询方收到信息之后，有自由使用、进一步公开的权利；二是发布（Distribution），发布是指将信息或者文件登载在政府出版物或政府网站上，广而告之。

例如，2009年11月，奥巴马第一次访问中国，他一共带了多少随从、开支了多少钱，这些信息，并不属于发布的范围，但如果有人查询，就属于公开的范围。

也可以说，公开，是政府和某一社会特定主体的关系，是点对点的；而发布，是政府和社会的关系，是点对面的。

1966年，当《信息自由法》在国会投票表决时，福特担任国会议员，他投下了赞成票。但时过境迁、位转人移，这时候的福特，作为总统，听到这个消息，心急火燎，立刻给国会发函，明确表示反对该修正案。更具讽刺意味的是，在60年代曾为《信息自由法》的通过有“破冰”之功的拉姆斯菲尔德，这时候正担任炙手可热的白宫办公厅主任一职，他也力主福特否决《信息自由法修正案》。

和约翰逊总统如出一辙，在参众两院已经高票通过的情况下，福特总统犹豫难决，也在第10天才做出决定。

不同的是，福特走得更远，最后孤注一掷，行使了总统否决权。

但有惊无险，参众两院又以三分之二的多数推翻了福特的否决。无需福特的签署，《信息自由法修正案》自动成为法律。

历史这才真正翻开了新的一页。

1975年，《信息自由法修正案》生效。此后，援引该法向联邦政府部门申请信息公开的人数大幅增加。当年就收到2万多起申请。这个数字不断上升，2010年前后，仅联邦政府每年就会收到50多万宗信息公开的申请，《信息自由法》已经成为美国社会不可或缺的一项基本法案。

从此，美国的信息自由获得了前所未有的加速度。

政府的文件，是静态的决策记录；而会议，才是动态的决策过程。1976年，美国国会又通过了《阳光政府法》（Government in the Sunshine Act），规定除了10种涉及国家安全和公民隐私的会议之外，合议制机关的会议应该公开。12此后，美国公民获得了旁听政府部门会议的权利。

1978年，摩斯为他25年的国会生涯画上了句号。当这位六朝元老退休的时候，《华盛顿邮报》评论说，他离开了华盛顿，但他却给美国人的生活、政府的运行方式留下了一个深深的烙印。1997年，摩斯的生命走到了终点。这位风烛残年的老人对历史投下了最后的一瞥，他回顾说：

“我们所做的，只是一个开始。在面对挑战的时候，我没有退缩。很多时候我们不能退缩，必须战斗。那最美好的仗，我已经打过。”

和摩斯相比，拉姆斯菲尔德无疑长袖善舞，他也因此步步高升，受到几任总统的重用。1975年，作为福特身边的红人，他由白宫办公厅主任晋升为国防部长。2001年，他再次担任了布什政府的国防部长，可谓政坛“不倒翁”。“9·11”之后，以反恐战争为名，拉姆斯菲尔德又支持布什总统大幅收紧了信息公开的力度，再次成为反对信息自由的中坚人物。2006年，他也退出了历史舞台。当然，他并没有忘记自己的年轻岁月和历史成就。2010年，这位80岁的老人，还在自己的微博上喃喃自语：1966年，我也是《信息自由法》的共同发起人。13

拉姆斯菲尔德、福特、约翰逊和莫耶斯，他们都是受过良好教育的社会精英，面对同一部《信息自由法》，尽管心知肚明这是历史的进步，但行为态度为什么出尔反尔、前后矛盾呢？

沿着近现代政治学家、经济学家、心理学家所做的研究和探索，我们其实不难找到一个逻辑链条非常清楚的答案。

18世纪，英国著名的政治学家埃德蒙·伯克曾经一针见血地指出：

“所有的政府，都是建立在妥协和交换的基础之上。”

他认为，政治的行为，在本质上，是一种妥协和交换。人类政府的历史，其实是一部各种利益不断妥协与交换的历史，也只有在不断的妥协与交换中，各种利益才可能获得相对的平衡。他继而指出，其实“人类所有的收益和快乐、所有的美德、所有明智的行为”，无一不是妥协和交换。

对于这种妥协，美国的总统们并不忌讳。艾森豪威尔就曾经坦言说：

“一提到中间路线，人们就认为这是不可以接受的。事实上，人类所有的问题，除了道德，都处在中间的灰色地带。事情并不是非黑即白。我们总是要妥协的。马路的中间才是全部可以使用的区域，最左边和最右边，都是沟渠等危险地带。”14

马斯洛的需求层次金字塔

个人对“道德和真理”的追求只是其“自我实现”需求中的一小部分，很难在人的决策行为当中起到主导作用。

约翰逊在谈到他作为总统的体会时，也曾亲口承认：

“我是一个妥协者和机动者，我这样争取做成一些事情，我们的体系正是这样运行的。”15

那么，为什么必须妥协？其背后交换的原则又是什么？

几乎和伯克同时，经济学的鼻祖亚当·斯密在其经典著作《国富论》中提出了“理性经济人”的假设。他主张，人都是利己的，在面临两种以上选择时，总会选择对自己更有利的方案，争取最大的经济利益。

1943年，美国心理学家马斯洛提出了人类的需求层次理论，对人类如何做出妥协和交换作出了更细致的解释。马斯洛把人类的需求划分为生理、安全、社交、尊重和自我实现五大类，这五大类需求如阶梯一样从低到高展开，低层次的需求相对满足了，更高层次的需求就会成为个人行为的主导。在人生的不同阶段和境况，会有不同的“主导需求”。最高层次的需求，是“自我实现”。所谓的“自我实现”，又分为“名利、成就、道德、真理”等等，其中，个人对名利和成就的追求又占了主导。

一切的妥协和交换，都是围绕个人的“主导需求”发生的。但恰恰在所有能成为“主导需求”的因素当中，道德是最为薄弱的，很难成为一个人行为的“主导”。

福特、约翰逊、莫耶斯和拉姆斯菲尔德的变化，就是因为人的位置变了，即使内心的道德判断还是一样，但利益结构变了，主导需求也变了，所以行为和选择也就变了。

人，绝不是天使。任何人的历史，都是一部道德、理性与私欲的斗争史；这种斗争，此起彼伏，至死方休。精英也好，领袖也罢，其实都是凡人，很多时候，都无法战胜自己的私心和欲望，需要外力的制约和推动。

约翰逊、福特就是典型的例子。即使明知信息自由是历史的进步，也拒绝签署。

但我们看到，虽然贵为总统，他们在信息自由的大潮面前，也没能成为阻挡历史进步的决定性因素。在外力的制约下，他们被迫妥协。这个外力，就是分权和制衡的制度。

政府VS.社会：旧剧情重现新时代

历史的教训很少被演员们自己吸取。16

——詹姆斯·加菲尔德，第20任美国总统

摩斯说的没错：他们那代人所做的，只是一个开始。

1946年，联邦政府拥有了第一台电子计算机。其后，计算机的数量不断增加。1955年，当摩斯第一次提出《信息自由法》草案时，联邦政府拥有45台计算机；1972年，当国会着手修订《信息自由法》时，联邦政府的计算机已经增加到6000多台。

但对于存储在计算机内部的数据信息是否属于公开的范围，1966年的《信息自由法》及1974年通过的修正案，都只字未提。

随着计算机的不断普及，法律和现实之间的脱节越来越明显，真空越来越大。联邦政府和社会各界之间开始出现了司法争议。

1976年，一家名叫SDC Development Corporations的公司（以下简称SDC）要求美国卫生、教育和福利部（Department of Health, Education and Welfare）公开《医疗文献索引系统》中保存的全部数据，遭到了该部的拒绝。SDC根据《信息自由法》将美国卫生、教育和福利部告上了联邦地区法院；一审败诉后，SDC又上诉到巡回法院，第九巡回法院最后认定该电子数据不属于公开的范围，SDC最终以败诉收场。17

除了公司之外，挑战者也不乏普通的个人。1984年，一位叫Dismukes的普通公民向内务部查询全国油田、天然气的出租名单，内务部以微缩胶卷的形式提供了名单，但Dismukes坚持索要数据库格式的电子文档，内务部认为没有这个义务，拒绝提供。Dismukes也将内务部告上了法院，联邦地区法院最后认定：《信息自由法》没有规定信息提供的格式，内务部履行了义务，Dismukes败诉。18

当然，也有个别的幸运者，在赔上了足够的财力和时间之后，如愿以偿。考克斯报业（Cox Newspapers）要求联邦政府总务局（GSA）公开政府拥有的非军用飞行器的总数、机型等明细，该局提供了上千页的打印信息，考克斯报业坚持索要电子版的数据，最后也将总务局告上了法庭。一番纠缠之后，双方在庭内达成和解，总务局最终向考克斯提供了电子版的数据。

类似的官司频频出现。

1985年，国会对于政府机关是否应该公开电子数据召开了第一次听证会。听证会的结论是：由于无法可依，行政机关对于其电子数据的控制，近乎垄断。

但即便事实清楚、道理浅显，国会也无法立刻除旧布新。又是一番兜兜转转，终于在1991年11月，民主党参议员帕利希（Patrick Leahy）提出了《电子信息自由法》，要求联邦政府将存储在计算机内的数据信息与资料柜中的文件一视同仁，纳入公开的范围。

长江后浪推前浪，世上新人换旧人。1990年代，约翰逊已经作古，摩斯已经退休，拉姆斯菲尔德也离开了白宫，但随后发生的事情却惊人的相似：就像50年代全部的联邦政府机构反对《信息自由法》一样，绝大部分的联邦机构对《电子信息自由法》表示了强烈的反对，一致声称如果将信息自由扩大到电子数据，信息查询的要求和费用都将大幅攀升，行政部门将无法承受。还有机构提出，他们没有义务去改造自己的信息系统，来满足公众的查询要求。

历史的进步总是一波三折。

又经过5年的听证和谈判，1996年，美国国会通过了《电子信息自由法》19。该法规定，所有政府数据库的电子记录都属于信息公开的范围，行政部门必须按照信息查询方要求的格式提供信息。此外，该法还建议联邦政府将公民经常查询的信息发布在互联网上，以减少公民重复查询产生的负担。

2007年，美国国会又通过了《开放政府法》（Open Government Act of 2007），明确了联邦政府信息公开的范围：不仅仅是其本身收集的信息，还包括政府委托私营机构、非营利组织收集的信息。该法还规定，如果行政部门不能在法定的时间内提供信息，则不能收取费用；司法部作为联邦政府各部门落实《信息自由法》的监督机关，其部长必须每年向国会报告有多少信息公开的要求被拒绝，并说明拒绝的原因。

从1955年摩斯着手信息自由的立法工作以来，经过了半个多世纪，一系列的法律层层叠加、不断完善，美国的信息自由最终形成了一个体系。这个体系，规定得很细致，考虑得也比较周全。例如，它甚至注意到了信息的可分割性，它规定：一份文件需要保密，并不是其中所有的信息都需要保密，凡是可以从保密信息中抽离出来的非保密信息，都应提供给查阅信息的普通公民。此外，即使是居住在美国的外国人，也可以像美国公民一样向政府查阅、索要相关的文件和信息。

这个体系，也成了世界上许多国家制定《信息自由法》的模板。截至2006年，全世界已经有60多个国家制定、实施了类似的《信息自由法》。

本书还将在后续章节，陆续介绍更多关于公民或组织向联邦政府提请信息公开的故事和案例。

注释